关还是不关这是个问题

2月6日，在最高人民检察院下发《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定(试行)》(以下简称试行规定)半个月后，罗梅芳向广东省河源市源城区检察院递交了她的申请，请求对她的丈夫张振胜进行羁押必要性审查。

张振胜此前因在法院递交诉讼材料时有过激行为而涉嫌寻衅滋事犯罪，后被拘留、逮捕，已羁押了7个多月。罗梅芳认为，根据试行规定，丈夫张振胜属于主观恶性较小的初犯，可以释放或者变更强制措施。

自修订后的刑事诉讼法确立羁押必要性审查制度3年多以来，至少已有超过7.7万人受益于此——由检察机关提出建议予以释放或变更强制措施。

受访专家认为，羁押必要性审查是人权保障的一大进步，不过，受制于一些主客观因素，目前这一制度的作用还未得到充分发挥。

新规落地

事情并没有朝着纸面规定的步骤发展。当天，罗梅芳就收到了案件承办检察官的电话，告知她“到法院去申请取保候审”。

罗梅芳重新上网读了试行规定，逐句读到“刑事执行检察部门收到申请材料后，应当进行初审，并在三个工作日以内提出是否立案审查的意见”“应当在立案后十个工作日以内决定是否提出释放或者变更强制措施的建议”。她对承办检察官的做法感到疑惑：“为什么他们不按照这个规定来办？这不是明明有规定吗？”

羁押必要性审查是2013年开始实施的新刑诉法中新增的内容，指检察院对被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人有无继续羁押的必要性进行审查，对不需要继续羁押的，建议办案机关予以释放或者变更强制措施。

试行规定正是在这一背景下出台的。最高检刑事执行检察厅负责人坦承，由于法律法规和司法解释对羁押必要性审查的规定较为原则，操作性不强，影响了这项工作的深入开展。

依据试行规定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属、辩护人可向人民检察院申请进行羁押必要性审查，申请时应当说明不需要继续羁押的理由。人民检察院可以对羁押必要性审查案件进行公开审查。其中4种情形不需要羁押，12类人在符合必备条件后不需要羁押。

中华全国律师协会刑事业务委员会秘书长韩嘉毅告诉法治周末记者，在试行规定出台之前，由于刑诉法只有原则性的规定，加上过去以羁押为主、担心嫌疑人脱逃的旧有观念，该制度在实践中适用有限，只有少数被羁押当事人受益。

北京知名刑辩律师张青松也表达了同样的看法，他对法治周末记者说，主要原因在于缺乏比较透明的程序化操作规程。

不过，张青松承认，自羁押必要性审查制实行以来，确实感觉到取保候审比以前容易，数量也更多了。

最高检的数据显示，2013年检察院对不需要继续羁押的23894名犯罪嫌疑人建议释放或者变更强制措施；2014年这一数字上升到33495人。

“有一些成效，几万人得到这个制度的保护，但效果还不显著，还有很大的提升空间。”北京大学法学院教授陈永生评价说，近几年全国刑事案件的犯罪嫌疑人约在百万左右，其中约八成受到羁押，而每年只有两三万人适用这一制度，比例偏低。

陈永生说，在其他国家和地区，羁押率一般在20%到40%之间，超过50%的非常罕见。

势在必行

羁押必要性审查制的确立，与中国复杂的司法现实有关。

江苏省淮安市淮安区检察院刑事执行检察科副科长咸建友解释说，一个人一旦被羁押了，一般会随着刑事诉讼环节的变化而相应地延长羁押期，即一些人会被一关到底，直到法院作出生效判决。

咸建友坦言，过去一个人被羁押缺少相应的救济程序，检察院很难参与到是否继续羁押的决定程序中，实践中办案部门忙着办案，也很少主动审查是否有必要继续羁押某人。

更深远的背景是，司法实践中过高的羁押率带来的弊端长期备受诟病。

“过去很长时间内，尤其是在2005年以前，羁押率都在90%以上，没有被羁押的嫌疑人(被告人)极少。”陈永生告诉法治周末记者，最近几年，在法学界的呼吁和实践部门的努力下，羁押率已有所降低，但仍维持在80%以上。

普遍适用羁押措施还带来其他问题，“中国的刑事诉讼中无罪判决比例极低，原因很复杂。”陈永生说，被羁押的人一旦判决无罪，此前的办案机关就要面临国家赔偿问题。

“因此近年来在逐渐地降低羁押率。这其中的措施就包括羁押必要性审查制，一方面减少羁押，一方面尽量把羁押时间缩短。”陈永生说。

除了羁押率过高，另外的两大问题则是羁押时间过长和超期羁押屡禁不止。

陈永生介绍，在法治发达国家，未决羁押的平均期限一般不超过6个月，我国法律的相关规定基本与此持平，但实践中多数案件的羁押期限都远远超过法定期限。

至于超期羁押问题，“最高检和公安部一直都在努力解决，近几年相较十几年前已大大好转，但仍然无法杜绝。”陈永生说，实践中最高检每年统计的超期羁押都有几百件。

前后变化

不管外界怎么评价，对于淮安市民杨丽群和樊斌(均为化名)来说，羁押必要性审查是个好制度。

两人都是基于邻里纠纷和家庭纠纷引发的轻伤害案件，在驻看守所检察官巡查时引起注意，被害方最终均对被告人达成谅解，检察院主动启动了羁押必要性审查程序，向法院发出变更强制措施的检察建议并得到采纳，两人后来被判处缓刑，邻里、家庭关系得以修复。

“有利于有效化解案件当事人之间的对立情绪，一些轻刑案件的被羁押人得知羁押必要性审查的条件后，为争取早日解除羁押，积极认罪悔罪、退赃退赔、与被害人达成谅解协议。”咸建友告诉法治周末记者。

咸建友提到，在这一制度实施之后，事实上办案人员维护被羁押人的权利意识客观上也得以加强，有些办案人员想到与其等检察机关发出变更强制措施的建议，不如在被羁押的情况发生变化后，主动办理变更强制措施手续。

不过，在试行规定出台之前，各地检察院的做法并不一致，被羁押人的“待遇”也不尽相同。韩嘉毅碰到过提出羁押必要性审查申请十天半个月得不到答复的种种情况；张青松则碰到过检察院作为“中立部门”召集侦查机关和辩方听取意见的积极探索。

据淮安区检察院介绍，自这一制度实施以来该院共成功办理羁押必要性审查案件21件，数量位于淮安市刑执检部门前列。

或多或少，“一关到底”的现象正在改变。在淮安，那些身体患病不宜继续羁押的、双方达成和解的轻微刑案、事实基本查清证据已搜集固定符合取保候审条件的、羁押期限届满未能结案的，有些得以解脱了羁押状态。

实践困惑

检察官们提得最多的，是羁押必要性审查建议书的效力问题。

“不具有强制性，实践操作中还依赖于被监督单位、案件承办人的配合，如果一些办案人员认识不到位，这项工作就难以开展。”咸建友说。

北京一位检察官透露，建议被采纳的情况各有不同，有的区比例低于50%，有的区则绝大部分被采纳。

陈永生和许多学者也认为，羁押必要性审查检察建议约束力不足是个问题，他们提到，更合理的制度设计是：检察院提出建议后，办案机关不采纳的，应当说明理由；检察机关如果认为理由不能成立的，可以直接决定变更强制措施。“毕竟检察院的定位是法律监督机关，可以改变办案机关的决定。”

至于实务界反映的羁押必要性审查动力不足问题，陈永生认为，目前羁押必要性审查权合并到执检部门，责任更明确了，今后应当强化执检部门的人员力量。

此前，司法解释将羁押必要性审查权赋予侦监、公诉、执检三个部门。试行规定对此进行了改革。最高检刑事执行检察厅负责人解释说，与侦监部门、公诉部门相比，执检部门相对更加超脱，更加中立。而且执检部门派驻看守所检察人员有日常检察任务，无论是受理羁押必要性审查，还是初步判断犯罪嫌疑人、被告人的羁押表现、身体健康状况等信息都更具便利性。

一些检察官还提到信访风险，如果嫌疑人(被告人)尚未与被害人达成刑事和解，或尚未达成赔偿协议，如果解脱其羁押状态，极有可能诱发被害人信访的风险。“有些案件因被害人情绪影响，司法机关为维稳需要难以对其变更强制措施。”

即便是在个案中，标准也不是那么好掌握。

江苏人王才(化名)因涉嫌诈骗被羁押于看守所，身体残疾无法行走，其间又患严重心血管疾病有生命危险，身体状态其实已不适宜继续羁押，但办案机关考虑到其有多次犯罪前科且是外地人，变更强制措施可能有社会危险性，不同意为其办理取保候审手续。

“当维护刑事诉讼安全与维护被羁押者健康安全产生矛盾时，孰轻孰重？”咸建友觉得很困惑。（记者 陈霄）

中山西服制作

梧州制作工作服

漳州定制工服